一、引言

"十五五"时期（2026-2030年）是我国全面建设社会主义现代化国家的关键时期，也是加快农业农村现代化、推进乡村全面振兴的重要阶段。在这一历史节点上，提升农业综合生产能力和质量效益不仅是保障国家粮食安全和重要农产品供给的必然要求，也是构建新发展格局、推动经济高质量发展的战略选择。农业综合生产能力是指一个国家或地区在一定时间内农业生产各种要素相对稳定的综合产出能力，包括资源保障能力、科技支撑能力、物质装备能力等，而质量效益则体现在产品质量、经济效益和生态效益三个维度。二者相辅相成，共同构成了农业现代化的核心内容。

当前，我国农业发展正处于从传统农业向现代农业转型的关键期。"十四五"时期（2021-2025年），我国农业发展取得了显著成就，粮食产量连续两年稳定在1.4万亿斤以上，农业科技进步贡献率超过64%，农作物耕种收综合机械化率达到76.7%，农民收入持续增长，城乡收入差距进一步缩小。这些成就为"十五五"期间进一步提升农业综合生产能力和质量效益奠定了坚实基础。然而，我国农业发展仍面临资源环境约束日益严峻、农业科技创新能力有待提升、国际竞争与市场风险加剧等多重挑战，亟需通过系统研究和政策创新加以解决。

本研究旨在系统分析"十五五"期间提升农业综合生产能力和质量效益的发展战略，并提出具有可操作性的政策建议。研究将基于"十五五"规划纲要中关于农业发展的政策要求，结合"十四五"时期农业发展的实践经验，深入探讨农业综合生产能力和质量效益的理论内涵与历史演进，分析当前面临的挑战，提出未来发展战略与政策建议，为推动农业高质量发展、加快建设农业强国提供理论支持和实践参考。

本研究的主要内容包括：一是系统梳理农业综合生产能力和质量效益的理论内涵与历史演进；二是全面总结"十四五"时期农业综合生产能力和质量效益的发展成就；三是深入分析"十五五"期间提升农业综合生产能力和质量效益面临的挑战；四是提出"十五五"期间提升农业综合生产能力和质量效益的发展战略；五是针对关键领域提出具体政策建议。通过这些研究，期望为"十五五"期间我国农业高质量发展提供有益参考。

二、农业综合生产能力和质量效益的理论内涵与历史演进

（一）农业综合生产能力和质量效益的概念界定与理论内涵

农业综合生产能力是指一个国家或地区在一定时间内农业生产各种要素相对稳定的综合产出能力，是衡量农业总体水平和农村经济实力的重要标志。根据中国农业科学院农业资源与农业区划研究所的研究，农业综合生产能力具有开放性、全面性、超前性、稳定性和持续性等特点，需要多要素协同作用。从构成要素看，农业综合生产能力主要包括资源保障能力（耕地、水资源等）、科技支撑能力（农业科技水平、科技创新体系等）、物质装备能力（农业机械化水平、设施农业等）、政策支持能力（财政投入、金融支持等）和市场适应能力（产业链完善程度、市场竞争力等）。

质量效益是农业综合生产能力的重要体现，包括三个维度：一是产品质量，指农产品的品质、安全性和营养水平；二是经济效益，指农业生产的经济回报和农民收入水平；三是生态效益，指农业生产对生态环境的影响和可持续发展能力。这三个维度相互关联、相互促进，共同构成了农业质量效益的完整内涵。随着经济社会发展和人民生活水平提高，农业质量效益的重要性日益凸显，已成为衡量农业现代化水平的关键指标。

从理论内涵看，农业综合生产能力和质量效益体现了现代农业发展的核心要求。一方面，农业综合生产能力强调的是"量"的保障，即确保粮食和重要农产品稳定安全供给；另一方面，质量效益强调的是"质"的提升，即提高农产品质量、增加农民收入、保护生态环境。二者有机结合，共同构成了农业高质量发展的完整内涵。正如韩俊所指出的，提升农业综合生产能力和质量效益必须坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓，统筹发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业。

农业综合生产能力和质量效益的理论基础主要包括：一是资源经济学理论，强调农业资源的合理配置和高效利用；二是农业生态经济学理论，强调农业生产与生态环境的协调发展；三是农业技术创新理论，强调科技创新对农业发展的驱动作用；四是农业产业组织理论，强调农业产业链的完善和价值链的提升。这些理论共同构成了农业综合生产能力和质量效益研究的理论框架，为实践提供了科学指导。

（二）我国农业综合生产能力的历史演进

我国农业综合生产能力的发展经历了多个历史阶段，每个阶段都有其鲜明的特征和重点。根据"十四五"推进农业农村现代化规划等政策文件，我国农业综合生产能力的历史演进可划分为以下主要阶段：

第一阶段是计划经济时期的农业综合生产能力建设（1949-1978年）。这一时期，我国实行高度集中的计划经济体制，农业生产主要依靠行政手段和集体组织。农业综合生产能力建设的主要特点是：以粮食生产为中心，强调"以粮为纲"；通过兴修水利、改良土壤、推广良种等措施提高农业产量；农业生产组织形式以人民公社为主。这一时期，我国农业综合生产能力有了一定提高，粮食产量从1949年的1.1亿吨提高到1978年的3.0亿吨，但总体水平仍然较低，农业生产效率不高，农民生活改善有限。

第二阶段是改革开放初期的农业综合生产能力提升（1978-2000年）。这一时期，我国农村实行家庭联产承包责任制，极大地调动了农民生产积极性。农业综合生产能力建设的主要特点是：以家庭经营为基础，市场化改革逐步推进；农业科技推广体系初步建立，化肥、农药等现代农业投入品广泛应用；乡镇企业快速发展，农村产业结构开始调整。这一时期，我国农业综合生产能力显著提升，粮食产量从1978年的3.0亿吨提高到2000年的4.6亿吨，农产品供给从长期短缺转为总量基本平衡、丰年有余，农民收入明显提高，农村生活显著改善。

第三阶段是新世纪以来的农业综合能力建设（2000-2012年）。这一时期，我国加入世界贸易组织，农业对外开放程度提高。农业综合生产能力建设的主要特点是：农业补贴政策逐步建立，农业支持保护体系初步形成；农业基础设施建设加快，特别是大型水利设施建设；农业科技水平显著提高，超级稻等重大农业科技成果应用广泛；农业产业化经营快速发展，龙头企业带动作用增强。这一时期，我国农业综合生产能力稳步提升，粮食产量从2000年的4.6亿吨提高到2012年的5.9亿吨，农业现代化水平明显提高，但资源环境约束日益凸显，农业可持续发展面临挑战。

第四阶段是新时代农业综合能力建设（2012年至今）。这一时期，我国进入中国特色社会主义新时代，农业发展进入高质量发展阶段。农业综合生产能力建设的主要特点是：农业供给侧结构性改革深入推进，农业发展从增产导向转向提质导向；农业科技创新步伐加快，农业科技进步贡献率显著提高；农业绿色发展理念深入人心，资源环境保护力度加大；乡村振兴战略全面实施，农业农村现代化进程加速。这一时期，我国农业综合生产能力显著提升，粮食产量从2012年的5.9亿吨提高到2025年的7.1亿吨，农业质量效益明显改善，农民收入持续增长，城乡收入差距进一步缩小。

从历史演进可以看出，我国农业综合生产能力建设呈现出以下规律：一是从注重产量增长向注重质量效益提升转变；二是从依靠资源消耗向依靠科技创新转变；三是从单一生产环节向全产业链发展转变；四是从政府主导向政府与市场协同发力转变。这些规律为"十五五"期间进一步提升农业综合生产能力和质量效益提供了重要启示。

三、"十四五"时期农业综合生产能力和质量效益的发展成就

（一）粮食生产迈上新台阶

"十四五"时期（2021-2025年），我国粮食生产实现了历史性突破，综合生产能力显著增强。根据国家统计局2025年发布的最新数据，2025年全国粮食总产量达到71488万吨（14297.5亿斤），比上年增加838万吨（167.5亿斤），增长1.2%，连续两年稳定在1.4万亿斤以上。这一成就的取得，为保障国家粮食安全、稳定经济社会发展大局提供了坚实基础。

从粮食生产结构看，"十四五"时期呈现出以下特点：一是粮食播种面积保持稳定。2025年全国粮食播种面积为119409千公顷（179113万亩），比上年增加90千公顷（135万亩），增长0.1%，连续六年保持增长。二是粮食单产水平显著提高。2025年粮食单产达到5987公斤/公顷（399.1公斤/亩），比上年增加65.7公斤/公顷（4.4公斤/亩），增长1.1%。三是主要粮食品种产量全面增长。2025年谷物产量为66021万吨（13204.1亿斤），增长1.2%，其中玉米产量30124万吨（6024.7亿斤），增长2.1%，是粮食增产的主要因素；稻谷产量20904万吨（4180.8亿斤），增长0.7%；小麦产量14007万吨（2801.4亿斤），基本持平。豆类产量为2393.2万吨（478.6亿斤），增长1.3%，其中大豆产量2091万吨（418.1亿斤），增长1.3%，连续四年稳定在2000万吨以上。

"十四五"时期粮食生产的区域分布也呈现出新的特点。东北三省、内蒙古和新疆成为粮食增产的主要区域，这5个省（区）粮食增产占全国增量接近70%。这一区域分布特点，既反映了我国粮食生产向优势产区集中的趋势，也体现了国家粮食安全战略的区域布局。

从季节分布看，2025年全国夏粮产量为14975万吨（2994.9亿斤），比上年减少0.1%；早稻产量为2851万吨（570.3亿斤），增长1.2%；秋粮产量为53662万吨（10732.3亿斤），增长1.5%。秋粮成为粮食增产的主要贡献者，这得益于农业防灾减灾能力的提升和农业科技的进步。

"十四五"时期粮食生产的成就，主要体现在以下几个方面：一是粮食综合生产能力显著增强，人均粮食占有量达到500公斤，远超国际400公斤的安全线，实现了谷物基本自给、口粮绝对安全；二是粮食生产结构持续优化，优质专用粮食品种比例提高，满足了市场多样化需求；三是粮食生产方式转变加快，绿色生产技术广泛应用，化肥农药使用量连续5年负增长，农业可持续发展能力增强；四是粮食生产抗风险能力提升，面对干旱、洪涝等自然灾害，粮食生产仍保持稳定增长。

（二）农业现代化水平显著提升

"十四五"时期，我国农业现代化建设取得了显著成就，农业科技进步贡献率、高标准农田建设、农业机械化水平等关键指标大幅提升，为农业高质量发展提供了有力支撑。

在农业科技方面，"十四五"时期我国农业科技进步贡献率达到63.2%，农作物良种覆盖率超过96%。农业科技创新体系不断完善，全国农业科技进步贡献率超过64%，农业科技战略力量不断强化，农业企业科技创新主体地位日益凸显，有组织科研攻关和成果转化应用深入推进。农业智能化、数字化转型加快推进，各种智能装备在农业生产中大显身手。农业科技的应用不仅提高了农作物产量，也改善了农产品品质，增强了农业综合生产能力。

在高标准农田建设方面，"十四五"期间我国累计安排中央资金超7000亿元，支持各地新建和改造提升高标准农田4.6亿亩，目前全国累计建成高标准农田超过10亿亩。高标准农田建设有效提升了农业综合生产能力和抗灾减灾能力，实现了"大灾少减产、小灾能稳产、无灾多增产"的目标。建成后的高标准农田耕地产出能力大幅度提高，抗灾减灾能力明显增强，资源利用效率显著提升，肥、药、水利用率一般提升15%至30%，农业综合效益明显改善，高标准农田亩均节本增效500多元。根据规划，到2030年，我国力争累计建成高标准农田13.5亿亩，累计改造提升2.8亿亩，统筹规划、同步实施高效节水灌溉，新增高效节水灌溉面积8000万亩；到2035年，力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。

在农业机械化方面，"十四五"期间我国农作物耕种收综合机械化率从"十三五"末的70%左右提高到2025年的76.7%，提前一年完成"十四五"规划设定的75%目标。全国农机总动力稳定在11亿千瓦左右，粮棉油糖主产县（市、区）基本实现农业机械化，丘陵山区县（市、区）农作物耕种收综合机械化率达到55%，设施农业、畜牧养殖、水产养殖和农产品初加工机械化率总体达到50%以上。小麦、水稻、玉米三大主粮作物已基本实现全程机械化，2023年耕种收综合机械化率分别达到97.8%、88.0%、91.7%。农业机械化水平的提高大大提高了农业生产效率，降低了劳动强度，为农业现代化提供了重要支撑。

"十四五"期间，我国农业机械化呈现出向高质量发展新阶段跨越的显著特征。农机动力总量稳定增长，结构持续优化，大型化高端化发展趋势明显。2023年拖拉机拥有量2113.5万台，比"十三五"末期下降4.1%，但总动力增长8.9%，台均动力增长13.6%，表明农机装备向大型化、高效化方向发展。技术升级不断提速，产品迭代周期明显缩短，高端化、大型化、智能化产品国产化率迅速提升。到2023年底，各类安装北斗终端的农机达到260万台，正在向各产业各环节快速拓展。农机社会化服务组织不断发展壮大，2023年全国农机服务组织19.6万个，其中农机合作社7.9万个，农机合作社作业服务面积9.6亿亩，"十四五"前3年年均增速达到4.2%，服务能力加快提升。

（三）农民收入持续增长，城乡差距缩小

"十四五"时期，我国农民收入持续增长，生活水平显著提高，城乡收入差距进一步缩小，为共同富裕奠定了坚实基础。根据国家统计局2025年发布的数据，2025年农村居民人均可支配收入达到24456元，比上年名义增长5.8%，扣除价格因素实际增长6.0%，增速快于城镇居民1.8个百分点。城乡居民收入比由上年的2.34降至2.31，城乡收入差距持续缩小。

从收入来源看，2025年农村居民收入结构呈现出多元化特点。工资性收入为3351元（一季度数据），增长5.9%；经营净收入为2283元（一季度数据），增长6.4%；转移净收入增长5.7%；财产净收入增长1.6%。这一收入结构表明，工资性收入和经营净收入已成为农民收入的主要来源，反映了农村就业结构的优化和农村产业发展的成效。

从消费水平看，2025年农村居民人均消费支出20259元，名义增长5.1%，实际增长5.3%，消费结构持续优化。农村消费升级明显，耐用品普及率显著提升，冰箱、洗衣机、空调等家电基本普及，县域快递量三年翻四倍。农村居民教育文化娱乐消费支出占比持续提高，生活质量不断改善。

从区域发展看，"十四五"时期各地农民收入增长呈现出不平衡特点。陕西省"十四五"期间农村居民人均可支配收入年均增长7.5%，2025年达到23448元；江西省农村居民人均可支配收入年均增长7.2%，2025年达到23119元；重庆市农村居民人均可支配收入年均增长7.5%，2025年达到23448元。这些地区农民收入增速均高于全国平均水平，反映了区域协调发展战略的成效。

"十四五"时期农民收入增长的成就，主要体现在以下几个方面：一是农民收入增速连续多年高于城镇居民，城乡居民收入差距持续缩小；二是农民收入来源更加多元化，工资性收入和经营净收入占比提高，反映了农村就业结构和产业结构的优化；三是农村消费水平显著提高，消费结构不断优化，反映了农民生活质量的全面提升；四是脱贫攻坚成果持续巩固，累计帮扶690万监测对象消除返贫风险，脱贫人口务工规模稳定在3000万人以上，牢牢守住了不发生规模性返贫致贫的底线。

四、"十五五"期间提升农业综合生产能力和质量效益面临的挑战

（一）资源环境约束日益严峻

"十五五"期间，我国农业发展面临的资源环境约束日益严峻，成为提升农业综合生产能力和质量效益的重要制约因素。根据中国农业科学院农业资源与农业区划研究所的研究，我国农业资源供需矛盾突出，耕地、水资源等关键资源供给不足，生态环境压力加大，严重制约了农业可持续发展。

在耕地资源方面，我国面临数量减少、质量下降、生态退化等多重挑战。研究表明，2020年和2030年我国耕地资源安全阈值分别为185449.00万亩和191943.38万亩，而耕地资源供给保障率仅有86%-95%，存在5%-14%的耕地供需缺口。同时，耕地质量下降问题突出，耕地土壤有机质含量偏低，部分地区耕地土壤酸化、盐渍化、板结等问题严重。黑土地作为"耕地中的大熊猫"，其退化问题尤为突出，黑土层变薄、有机质含量下降、土壤结构破坏等问题亟待解决。此外，耕地占用与补充平衡管理不严格，部分地区存在"占优补劣""占水补旱"等现象，影响了耕地资源的整体质量。

在水资源方面，我国农业用水供需矛盾突出，水资源短缺成为农业发展的重要制约。研究表明，2020年和2030年我国农业灌溉水资源安全阈值分别为3417亿立方米和3242亿立方米，而灌溉水资源供给保障率仅有93%-97%，存在3%-7%的灌溉水供需缺口。同时，农业用水效率不高，节水灌溉技术推广应用不足，水资源浪费现象仍然存在。华北等地区地下水超采严重，水资源可持续利用面临挑战。此外，气候变化导致极端天气事件增多，干旱、洪涝等灾害频发，对农业生产造成严重影响。

在生态环境方面，农业面源污染问题突出，农业生态环境保护压力加大。化肥农药过量使用导致土壤和水体污染，畜禽粪污处理不当造成环境污染，农业废弃物资源化利用率有待提高。研究表明，农业面源污染已成为水体污染的重要来源，部分地区农业面源污染负荷超过环境容量。同时，农业生物多样性减少，生态系统服务功能下降，农业可持续发展面临挑战。此外，气候变化对农业生产的影响日益显现，气温升高、降水格局变化、极端天气事件增多等因素，都对农业生产产生了深远影响。

资源环境约束的严峻性，要求"十五五"期间必须转变农业发展方式，从资源消耗型向资源节约型、环境友好型转变，大力发展绿色农业、生态农业、循环农业，推动农业绿色发展。正如韩俊所指出的，要积极推进化肥农药减量增效、农业废弃物资源化利用和农业面源污染突出区域系统治理等行动，大力发展生态低碳农业，加快推动农业发展全面绿色转型。

（二）农业科技创新能力有待提升

"十五五"期间，我国农业科技创新能力有待提升，成为制约农业综合生产能力和质量效益提升的关键因素。根据学术界研究成果，我国农业科技创新存在基础研究薄弱、核心技术受制于人、成果转化不畅等问题，严重影响了农业科技对农业发展的支撑作用。

在农业科技基础研究方面，我国存在投入不足、原创性成果少等问题。与发达国家相比，我国农业科技基础研究投入占农业科技总投入的比例偏低，基础研究设施和平台建设滞后，高水平研究人才缺乏。农业科技基础研究的薄弱，导致我国农业科技原创性成果少，核心技术受制于人。在农业生物技术、农业信息技术、农业智能装备等前沿领域，我国与发达国家仍有较大差距，部分关键核心技术仍需进口。例如，在高端农机装备、农业传感器、农业机器人等领域，我国自主创新能力不足，高端产品主要依赖进口。

在农业科技创新体系方面，我国存在协同创新不足、企业主体地位不突出等问题。农业科技创新各主体之间协同不够，产学研结合不紧密，创新资源分散，难以形成创新合力。农业企业在科技创新中的主体地位不突出，企业研发投入不足，创新能力不强。农业科技创新体制机制不完善，科研评价体系不合理，科研人员创新积极性不高。此外，农业科技人才培养体系不完善，高层次创新人才缺乏，基层农技推广人员专业素质不高，难以满足农业科技创新的需求。

在农业科技成果转化方面，我国存在转化率低、推广不畅等问题。农业科研与生产需求脱节，科研成果与实际应用之间存在"两张皮"现象。农业科技成果转化机制不完善，缺乏有效的转化平台和渠道，科研成果难以转化为现实生产力。农业科技推广体系不健全，基层农技推广机构人员不足、能力不强，难以满足农民对科技服务的需求。农民科技文化素质不高，接受和应用新技术的能力有限，也制约了农业科技成果的推广应用。

农业科技创新能力的不足，要求"十五五"期间必须加强农业科技创新体系建设，提高农业科技自主创新能力。正如韩俊所指出的，要加快突破一批"卡脖子"技术，发挥新型举国体制优势，构建国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、农业科技领军企业等不同创新主体同向发力、协同协作的创新体系。特别是在农业传感器、农业机器人、智能农机装备等细分领域，我国与发达国家基本处于同一起跑线，有望通过集中攻关实现突破。

（三）国际竞争与市场风险加剧

"十五五"期间，我国农业发展面临的国际竞争与市场风险加剧，成为提升农业综合生产能力和质量效益的重要外部挑战。根据国际农业市场相关数据和分析，全球农产品市场不确定性增加，国际竞争日趋激烈，贸易保护主义抬头，给我国农业发展带来了严峻挑战。

在国际农产品市场方面，全球农产品供需格局发生变化，市场不确定性增加。受地缘政治冲突、极端天气增多等因素影响，全球农产品市场波动加剧，价格波动风险加大。2025年，全球经济增长乏力，主要经济体增长乏力，国际市场需求疲软。我国作为世界第一大农产品进口国，国际市场波动对国内市场的影响日益增大。特别是大豆、玉米等大宗农产品，国际市场价格波动直接影响国内市场价格和农民收益。同时，全球农产品贸易保护主义抬头，部分国家采取出口限制措施，加剧了全球农产品市场的不确定性。

在国际农业竞争方面，我国农业国际竞争力不足，面临严峻挑战。与发达国家相比，我国农业劳动生产率差距明显，2022年我国农业劳动生产率仅为加拿大的1/61、美国的1/42、德国的1/24。农业科技水平、装备水平、管理水平等方面的差距，导致我国农产品国际竞争力不足。特别是在高端农产品市场，我国农产品品质、品牌、安全标准等方面与国际先进水平存在差距，难以满足国际高端市场需求。同时，发达国家通过技术壁垒、绿色壁垒等非关税措施，限制了我国农产品出口，加剧了国际竞争压力。

在农业贸易风险方面，我国农产品贸易面临多重风险。一是贸易依存度高，部分农产品对外依存度大，如大豆对外依存度超过80%，棉花对外依存度超过30%，贸易风险较大。二是贸易伙伴集中，我国农产品进口主要来自少数国家，地缘政治风险和贸易政策变化风险较大。三是国际市场价格波动风险，国际市场价格波动直接影响国内市场价格和农民收益。四是贸易摩擦风险，部分国家采取贸易保护措施，限制我国农产品出口，加剧了贸易摩擦风险。

国际竞争与市场风险的加剧，要求"十五五"期间必须提高农业国际竞争力，增强农业抗风险能力。正如王晓东所指出的，要在提高国内农业发展的质量效益和竞争力上下更大功夫，在日趋激烈的国际竞争中赢得战略主动。一方面，要提高农业科技水平和装备水平，降低生产成本，提高农产品质量，增强农业国际竞争力；另一方面，要优化农产品贸易结构，拓展多元化进口渠道，降低贸易风险，保障国家粮食安全和重要农产品供给安全。

五、"十五五"期间提升农业综合生产能力和质量效益的发展战略

（一）提升粮食等重要农产品供给保障能力的战略

"十五五"期间，提升粮食等重要农产品供给保障能力是农业发展的首要战略任务。根据"十五五"规划纲要，要深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，稳定稻谷、小麦生产，提升玉米、大豆产能，推进粮油等主要作物大面积单产提升，全方位夯实粮食安全根基。

实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动是核心战略举措。这一行动要以"1234"为统筹发力点：坚定一个目标（确保粮食产量稳定在1.4万亿斤左右）、强化两个要害（守牢耕地"命根子"和破解种子"卡脖子"）、推进三个协同（产量增长和产能提升、农业生产与生态保护、农业增产和农民增收）、统筹发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业。通过这一行动，力争到2030年粮食综合生产能力再上新台阶，为保障国家粮食安全提供坚实基础。

加强耕地保护和质量提升是基础战略保障。要实行最严格的耕地保护制度，强化数量、质量、生态"三位一体"保护，严守18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护红线。严格占补平衡管理，完善补充耕地质量验收机制，统筹农用地布局优化。高质量推进高标准农田建设和管护，以"一平"（田块平整）、"两通"（通水通路）、"三提升"（提升地力、产量、效益）为基本标准，合理确定不同区域高标准农田建设重点，提高建设标准和质量，逐步把具备条件的永久基本农田建成高标准农田。加强耕地资源养护修复和合理开发，分区分类综合施策，强化肥沃耕作层培育、土壤酸化盐渍化防治和障碍土层改良，切实保护好黑土地这个"耕地中的大熊猫"。

优化农业生产结构是重要战略路径。要适应供需形势变化，优化农业生产结构，稳定发展棉油糖胶等重要农产品和"菜篮子"产品生产，发展特色农业。巩固提升口粮、主攻玉米大豆、兼顾薯类杂粮，增加优质食味稻、强筋弱筋专用小麦供给。加强生猪产能综合调控，推进肉牛肉羊、奶牛产业提质增效，加快草原畜牧业转型升级。加快发展饲草产业，扩大青贮饲料生产。通过优化结构，实现农产品供给与市场需求的有效对接，提高农业生产的针对性和有效性。

增强农业防灾减灾能力是关键战略支撑。要强化农业防灾减灾能力建设，提升农业气象灾害监测预报精准度，完善农田水利基础设施，开展农田沟渠修复整治和平原涝区治理。开展新一轮农业资源区划工作，科学评估农业资源环境承载能力，为农业生产布局提供科学依据。通过增强防灾减灾能力，降低农业生产风险，保障农业稳定生产。

提升粮食等重要农产品供给保障能力的战略框架可概括为以下方面：

（二）强化农业科技和装备支撑的战略

"十五五"期间，强化农业科技和装备支撑是提升农业综合生产能力和质量效益的核心战略。根据"十五五"规划纲要，要统筹发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业，把农业建成现代化大产业。深入实施种业振兴行动，加强种质资源保护利用，健全商业化育种体系，强化育种联合攻关，培育高产优质、抗逆广适新品种，提升种源安全保障水平。实施农机装备高质量发展行动，促进良田良种良机良法集成增效，农作物耕种收综合机械化率提高到80%以上。

加强农业科技创新是核心战略任务。要围绕核心种源、农机装备、农业节水等加强关键核心技术攻关，构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，培育农业科技领军企业。发挥新型举国体制优势，构建国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、农业科技领军企业等不同创新主体同向发力、协同协作的创新体系，加快农业关键核心技术攻关突破，全方位推进数智技术赋能，提高农业劳动生产率和科技进步贡献率。特别是在农业传感器、农业机器人、智能农机装备等细分领域，我国与发达国家基本处于同一起跑线，有望通过集中攻关实现突破。

实施种业振兴行动是关键战略举措。要深入实施种业振兴行动，加强种质资源保护利用，健全商业化育种体系，强化育种联合攻关，培育高产优质、抗逆广适新品种，提升种源安全保障水平。加强农业种质资源保护利用，建设国家农业种质资源库，建立健全种质资源保护利用体系。健全商业化育种体系，支持种业企业做大做强，培育具有国际竞争力的种业龙头企业。强化育种联合攻关，针对主要农作物和畜禽品种，开展联合育种攻关，培育一批具有自主知识产权的突破性品种。通过种业振兴行动，实现种业科技自立自强、种源自主可控，为农业高质量发展提供种源保障。

推动农业机械化高质量发展是重要战略支撑。要实施农机装备高质量发展行动，促进良田良种良机良法集成增效，农作物耕种收综合机械化率提高到80%以上。着力补上农机装备短板，实施农机装备高质量发展行动，推进高端智能、丘陵山区适用农机装备研发应用，拓展无人机、物联网、农业机器人等应用场景，强化先进适用机具推广应用，推动农业机械化向全程全面、高质高效发展，促进良田良种良机良法集成增效。加强农机社会化服务体系建设，培育壮大农机服务组织，提高农机服务专业化、社会化水平。

推动形成农业科技成果高效转化应用体系是战略保障。要破解科研生产"两张皮"问题，推进以企业为主导的产学研深度融合，确保科研目标瞄准产业痛点。健全公益性和经营性相结合的农业科技推广体系，加强基层科技推广队伍建设，打通科技推广的"最后一公里"，让更多科研成果真正扎根田野。加强农业科技人才培养，培养一批懂农业、爱农村、爱农民的农业科技人才，为农业科技创新提供人才支撑。

强化农业科技和装备支撑的战略框架可概括为以下方面：

（三）构建多元化食物供给体系的战略

"十五五"期间，构建多元化食物供给体系是提升农业综合生产能力和质量效益的重要战略。根据"十五五"规划纲要，要坚持农林牧渔并举，全方位多途径开发食物资源。加强生猪产能综合调控，推进肉牛肉羊、奶牛产业提质增效，加快草原畜牧业转型升级。加快发展饲草产业，扩大青贮饲料生产。发展现代设施农业，推进节能宜机高效设施种植和集约化养殖。科学开发江河湖海和森林食物资源，发展高质量水产养殖，稳步扩大木本粮油生产，发展林下经济，壮大林草产业，提升机械化水平。积极发展合成生物技术，拓展新型蛋白来源。

树立大农业观、大食物观是战略理念基础。要践行大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源。从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展，向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源。通过树立大农业观、大食物观，拓展食物来源，丰富食物种类，提高食物供给保障能力。

发展现代畜牧业是重要战略内容。要加强生猪产能综合调控，推进肉牛肉羊、奶牛产业提质增效，加快草原畜牧业转型升级。加快发展饲草产业，扩大青贮饲料生产，为畜牧业发展提供优质饲料支撑。优化畜牧业区域布局，推进标准化规模养殖，提高畜牧业生产效率和产品质量。加强动物疫病防控，保障畜牧业生产安全。通过发展现代畜牧业，提高肉类、蛋类、奶类等动物性食品供给能力，满足人民群众日益增长的多样化食物需求。

发展现代渔业是战略延伸。要科学开发江河湖海和森林食物资源，发展高质量水产养殖，稳步扩大木本粮油生产，发展林下经济，壮大林草产业，提升机械化水平。积极发展大水面生态渔业，着力推进深远海养殖发展，规范建设海上牧场，打造"蓝色粮仓"。坚定不移推进长江十年禁渔，加强水生生物保护及重要栖息地保护修复。通过发展现代渔业，拓展水域食物资源，提高水产品供给能力。

发展现代设施农业是战略创新。要发展现代设施农业，推进节能宜机高效设施种植和集约化养殖。实施设施农业现代化提升行动，分类有序推进老旧设施提档升级，因地制宜推广日光温室、植物工厂、垂直农业、集约化养殖等模式，拓展农业发展空间。通过发展现代设施农业，突破资源环境约束，提高农业生产效率和产品质量，实现农业生产的集约化、标准化、智能化。

积极发展合成生物技术是战略前沿。要积极发展合成生物技术，拓展新型蛋白来源。加强合成生物技术研发，培育新型蛋白来源，如微生物蛋白、细胞培养肉等，拓展食物供给新途径。通过发展合成生物技术，开辟食物生产新领域，为食物供给提供新的科技支撑。

构建多元化食物供给体系的战略框架可概括为以下方面：

六、"十五五"期间提升农业综合生产能力和质量效益的政策建议

（一）健全农业农村投入保障机制的政策建议

"十五五"期间，健全农业农村投入保障机制是提升农业综合生产能力和质量效益的重要政策保障。根据韩俊等专家的建议，要健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保乡村振兴投入力度不断增强。优先保障农业农村领域一般公共预算投入，提升财政支农政策效能和资金效益。健全种粮农民收益保障机制，强化价格、补贴、保险等政策支持和协同，保护和调动农民务农种粮积极性。

加大财政投入是基础政策保障。要优先保障农业农村领域一般公共预算投入，提升财政支农政策效能和资金效益。加大中央及地方各级政府的投入力度，建立稳定的投入增长机制，确保财政投入与农业农村发展需求相适应。优化财政支出结构，重点支持粮食生产、农业科技创新、高标准农田建设、农业机械化等关键领域。提高财政资金使用效益，加强财政资金监管，防止资金挪用和浪费。通过加大财政投入，为农业农村发展提供稳定的资金保障。

完善农业补贴政策是重要政策工具。要健全种粮农民收益保障机制，强化价格、补贴、保险等政策支持和协同，保护和调动农民务农种粮积极性。完善粮食生产者补贴制度，提高补贴的精准性和有效性。完善农机购置补贴政策，支持农民购买先进适用农机装备。完善农业生态环境保护补贴政策，鼓励农民采用绿色生产方式。通过完善农业补贴政策，降低农业生产成本，提高农民收益，调动农民生产积极性。

创新农村金融服务是关键政策支持。要健全适合农业农村特点的金融服务体系，发展多层次农业保险，支持发展特色农产品保险。创新农村金融产品和服务，发展农村普惠金融，解决农民融资难、融资贵问题。发展农业产业链金融，支持农业产业链各环节融资需求。发展农业保险，扩大保险覆盖面，提高保险保障水平。通过创新农村金融服务，为农业农村发展提供多元化金融支持。

引导社会资本参与是重要政策补充。要加大粮食主产区利益补偿力度，实施产销区省际横向利益补偿，完善产粮大县奖补制度。创新社会资本参与农业农村发展的方式和途径，鼓励社会资本投资农业农村基础设施、农业科技创新、农产品加工等领域。完善社会资本参与的利益分配机制，保障社会资本合理收益。通过引导社会资本参与，形成政府、市场、社会协同投入的格局，为农业农村发展提供多元化资金支持。

健全农业农村投入保障机制的政策框架可概括为以下方面：

（二）深化农业农村改革的政策建议

"十五五"期间，深化农业农村改革是提升农业综合生产能力和质量效益的重要制度保障。根据"十五五"规划纲要，要巩固和完善农村基本经营制度，稳定土地承包关系，稳步推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，健全承包地经营权流转价格形成机制和管理服务制度。发展农业适度规模经营，提高新型农业经营主体发展质量，完善便捷高效的农业社会化服务体系，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

深化农村土地制度改革是核心改革任务。要巩固和完善农村基本经营制度，稳定土地承包关系，稳步推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，健全承包地经营权流转价格形成机制和管理服务制度。完善农村土地所有权、承包权、经营权"三权分置"制度，保障土地经营权有序流转。节约集约利用农村集体经营性建设用地，有序推进入市改革，健全土地增值收益分配机制。加快完成房地一体宅基地确权登记颁证，加强农村宅基地规范管理，依法盘活用好闲置土地和房屋。通过深化农村土地制度改革，激活农村土地要素，为农业规模化经营提供土地保障。

培育新型农业经营主体是重要改革内容。要发展农业适度规模经营，提高新型农业经营主体发展质量，完善便捷高效的农业社会化服务体系，促进小农户和现代农业发展有机衔接。规范发展农民合作社，培育农业产业化龙头企业，完善联农带农机制，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩，促进农民稳定增收。支持家庭农场发展，提高家庭农场经营能力和水平。培育农业社会化服务组织，为小农户提供专业化、社会化服务。通过培育新型农业经营主体，提高农业组织化程度和规模化经营水平。

深化农村集体产权制度改革是关键改革举措。要深化农村集体产权制度改革，支持发展新型农村集体经济。加强农村集体资产管理，保障农村集体资产安全和增值。发展农村集体经济，探索农村集体经济发展新模式。加强农村产权交易市场规范化建设，促进农村产权有序流转。通过深化农村集体产权制度改革，盘活农村集体资产，发展壮大农村集体经济，为农民增收提供新途径。

促进城乡要素双向流动是战略改革方向。要健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素双向流动，增强农业农村发展活力。深化户籍制度改革，促进农业转移人口市民化。建立健全城乡统一的建设用地市场，促进城乡土地要素合理配置。健全城乡融合发展体制机制，促进城乡公共资源均衡配置。通过促进城乡要素双向流动，打破城乡二元结构，形成城乡融合发展新格局。

深化农业农村改革的政策框架可概括为以下方面：

（三）加强农业科技创新和人才培养的政策建议

"十五五"期间，加强农业科技创新和人才培养是提升农业综合生产能力和质量效益的重要智力支撑。根据韩俊等专家的建议，要加快突破一批"卡脖子"技术，发挥新型举国体制优势，构建国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、农业科技领军企业等不同创新主体同向发力、协同协作的创新体系，加快农业关键核心技术攻关突破，全方位推进数智技术赋能，提高农业劳动生产率和科技进步贡献率。

加强农业科技创新是核心政策任务。要围绕核心种源、农机装备、农业节水等加强关键核心技术攻关，构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，培育农业科技领军企业。加强农业基础研究，提高农业科技原始创新能力。加强农业应用研究，解决农业生产中的关键技术问题。加强农业科技成果转化，促进科技成果产业化。通过加强农业科技创新，突破农业发展中的技术瓶颈，为农业高质量发展提供科技支撑。

完善农业科技创新体系是重要政策保障。要构建梯次分明、分工协作、适度竞争的农业科技创新体系，培育农业科技领军企业。加强农业科研院所建设，提高科研院所创新能力。加强农业企业创新能力建设，支持企业成为技术创新主体。加强农业科研院所与企业合作，促进产学研深度融合。完善农业科技创新评价机制，建立以创新质量、贡献为导向的评价体系。通过完善农业科技创新体系，形成协同创新的格局，提高农业科技创新效率。

加强农业科技人才培养是基础政策支撑。要加强农业科技人才培养，培养一批懂农业、爱农村、爱农民的农业科技人才。加强农业高等教育，培养高素质农业科技人才。加强农业职业教育，培养实用型农业技术人才。加强基层农技推广队伍建设，提高农技推广人员专业素质。完善农业科技人才激励机制，吸引和留住优秀农业科技人才。通过加强农业科技人才培养，为农业科技创新提供人才支撑。

推动农业科技成果转化是关键政策环节。要推动形成农业科技成果高效转化应用体系，破解科研生产"两张皮"问题，推进以企业为主导的产学研深度融合，确保科研目标瞄准产业痛点。健全公益性和经营性相结合的农业科技推广体系，加强基层科技推广队伍建设，打通科技推广的"最后一公里"，让更多科研成果真正扎根田野。加强农业科技示范基地建设，发挥示范引领作用。通过推动农业科技成果转化，促进科技成果转化为现实生产力，提高农业科技贡献率。

加强农业科技创新和人才培养的政策框架可概括为以下方面：

（四）推动农业绿色发展的政策建议

"十五五"期间，推动农业绿色发展是提升农业综合生产能力和质量效益的重要生态保障。根据"十五五"规划纲要，要积极推进化肥农药减量增效、农业废弃物资源化利用和农业面源污染突出区域系统治理等行动，大力发展生态低碳农业，加快推动农业发展全面绿色转型。

推进化肥农药减量增效是基础政策举措。要积极推进化肥农药减量增效行动，推广测土配方施肥、病虫害绿色防控等技术，减少化肥农药使用量。推广有机肥替代化肥，提高化肥利用率。推广生物农药、天敌等绿色防控技术，减少化学农药使用。加强化肥农药使用监管，防止过量使用。通过推进化肥农药减量增效，降低农业面源污染，提高农产品质量安全水平。

加强农业废弃物资源化利用是重要政策内容。要积极推进农业废弃物资源化利用行动，提高农业废弃物资源化利用率。推广秸秆综合利用技术，发展秸秆还田、秸秆饲料、秸秆燃料等利用方式。加强畜禽粪污处理和资源化利用，发展有机肥生产。加强农膜回收利用，减少白色污染。通过加强农业废弃物资源化利用，变废为宝，提高资源利用效率，减少环境污染。

开展农业面源污染突出区域系统治理是关键政策行动。要积极推进农业面源污染突出区域系统治理行动，针对农业面源污染严重区域，采取综合治理措施。加强农业面源污染监测，建立农业面源污染监测网络。实施农业面源污染治理工程，建设生态沟渠、人工湿地等治理设施。加强农业面源污染源头防控，推广清洁生产技术。通过开展农业面源污染突出区域系统治理，重点突破，带动全面治理，改善农业生态环境。

发展生态低碳农业是战略政策方向。要大力发展生态低碳农业，加快推动农业发展全面绿色转型。推广生态农业模式，发展循环农业、有机农业、立体农业等生态农业模式。推广低碳农业技术，减少农业生产过程中的碳排放。加强农业生态保护，保护农业生物多样性。通过发展生态低碳农业，实现农业生产与生态环境保护的协调发展，推动农业绿色发展。

推动农业绿色发展的政策框架可概括为以下方面：

七、结论

"十五五"期间提升农业综合生产能力和质量效益是推进农业农村现代化、加快建设农业强国的重要任务。本研究系统分析了"十五五"期间提升农业综合生产能力和质量效益的发展战略，并提出了具有可操作性的政策建议。研究表明，农业综合生产能力是指一个国家或地区在一定时间内农业生产各种要素相对稳定的综合产出能力，而质量效益则体现在产品质量、经济效益和生态效益三个维度，二者相辅相成，共同构成了农业现代化的核心内容。

"十四五"时期，我国农业发展取得了显著成就。粮食产量连续两年稳定在1.4万亿斤以上，农业科技进步贡献率超过64%，农作物耕种收综合机械化率达到76.7%，农民收入持续增长，城乡收入差距进一步缩小。这些成就的取得，为"十五五"期间进一步提升农业综合生产能力和质量效益奠定了坚实基础。然而，我国农业发展仍面临资源环境约束日益严峻、农业科技创新能力有待提升、国际竞争与市场风险加剧等多重挑战，亟需通过系统研究和政策创新加以解决。

针对这些挑战，"十五五"期间要实施三大发展战略：一是提升粮食等重要农产品供给保障能力的战略，通过实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动、加强耕地保护和质量提升、优化农业生产结构、增强农业防灾减灾能力等措施，全方位夯实粮食安全根基；二是强化农业科技和装备支撑的战略，通过加强农业科技创新、实施种业振兴行动、推动农业机械化高质量发展、推动形成农业科技成果高效转化应用体系等措施，提高农业科技贡献率和机械化水平；三是构建多元化食物供给体系的战略，通过树立大农业观、大食物观，发展现代畜牧业、现代渔业、现代设施农业，积极发展合成生物技术等措施，全方位多途径开发食物资源。

为推动"十五五"期间提升农业综合生产能力和质量效益，本研究提出了四方面政策建议：一是健全农业农村投入保障机制，通过加大财政投入、完善农业补贴政策、创新农村金融服务、引导社会资本参与等措施，形成多元投入格局；二是深化农业农村改革，通过深化农村土地制度改革、培育新型农业经营主体、深化农村集体产权制度改革、促进城乡要素双向流动等措施，激活农村发展活力；三是加强农业科技创新和人才培养，通过加强农业科技创新、完善农业科技创新体系、加强农业科技人才培养、推动农业科技成果转化等措施，提高农业科技支撑能力；四是推动农业绿色发展，通过推进化肥农药减量增效、加强农业废弃物资源化利用、开展农业面源污染突出区域系统治理、发展生态低碳农业等措施，促进农业可持续发展。

展望未来，"十五五"期间提升农业综合生产能力和质量效益是一项系统工程，需要统筹推进粮食安全、农业科技创新、农业绿色发展、农民增收等多方面工作。通过健全政策体系、深化农村改革、加强科技创新、推动绿色发展等措施，全面提升农业综合生产能力和质量效益，为建设农业强国、推进农业农村现代化提供有力支撑。相信在党中央的坚强领导下，通过全社会共同努力，"十五五"期间我国农业综合生产能力和质量效益必将实现新的提升，为全面建设社会主义现代化国家作出新的更大贡献。