农业强，首要是粮食和重要农产品供给保障能力必须强^[1]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，粮食安全工作取得了重大成就，粮食产能实现新跨越。但是，随着国际地缘政治冲突加剧、极端气候事件频发以及全球粮食贸易体系动荡，中国粮食安全面临的外部环境日趋复杂。与此同时，国内居民食物消费需求不断升级，资源环境约束持续加强，对粮食稳产保供提出了更高的要求。在此背景下，研判当前国家粮食安全形势，探讨系统性保障策略，对于构建高质量、可持续的国家粮食安全保障体系具有重要意义。

一、中国粮食安全保障体系构建及主要成就

中国一直将粮食安全作为国家战略的重中之重，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，不断完善政策保障体系，有效开展粮食市场调控，持续构建多元化进口格局，粮食供给的稳定性、可持续性和供应链韧性均有所提高。

（一）深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，粮食产能实现新跨越

“藏粮于地、藏粮于技”是中国保障粮食安全的根本战略。党的十八大以来，国家为夯实粮食生产基础，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，紧紧抓住耕地和种子两个要害，粮食综合生产能力实现历史性跨越。2015年以来，全国粮食产量连续10年稳定在6.5亿吨以上，2024年首次迈上7亿吨的新台阶。

耕地保护和质量提升取得重要突破。中国耕地保护制度体系逐步完善，严保严管责任体系逐级压实，最严格的耕地保护制度基本确立。截至2024年底，全国耕地面积达19.4亿亩，比2020年增加2800万亩，耕地总量持续下降趋势得到逐步遏制。同时，国家通过实施全域土地综合整治、推进高标准农田建设、加强退化耕地治理等措施不断提升耕地综合生产能力。2020—2024年，累计新增高标准农田约2亿亩，新增有效灌溉面积4907万亩。

种业振兴实现关键进展。自《种业振兴行动方案》实施以来，中国在加强种质资源保护利用、推进种业创新攻关、扶持优势种业企业发展等方面取得重要进展。2021—2024年完成第三次全国农业种质资源普查，新收集粮食作物种质资源6.3万余份，占新收集资源的45.4%，夯实了国家粮食安全的资源基础。当前，中国农作物良种覆盖率达96%以上，良种对粮食增产的贡献率超过45%。

（二）完善政策保障体系，地方抓粮和农民种粮积极性不断提高

近年来，国家不断完善政策保障体系，压实政府粮食安全责任，健全种粮农民收益保障机制，地方抓粮食生产和农民种粮的积极性不断提高，粮食播种面积呈恢复性增长趋势。2013—2024年，全国粮食播种面积增加341.2万公顷，为粮食产量迈上7亿吨的新台阶提供了有力支撑。

严格落实粮食安全党政同责，强化产区激励，不断筑牢粮食安全根基。2024年，国家实施《中华人民共和国粮食安全保障法》，明确建立粮食安全责任制，“粮食安全党政同责”首次进入中国法规中。国家不断完善产粮大县奖励机制，加大对粮食主产区和主产县的财政转移支付力度。2020—2024年，财政产粮大县奖励资金支出从466.7亿元增加到571.14亿元。2025年中央一号文件又提出“启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”，进一步激励粮食主产区重农抓粮。

健全价格、补贴、保险“三位一体”的种粮农民收益保障政策体系，有效稳定种粮农民收入预期。坚持并稳定实施稻谷、小麦最低收购价政策，2020—2024年，每公斤小麦和早籼稻最低收购价格均提高0.12元。中央财政稳定实施耕地地力补贴、大豆玉米生产补贴、农机购置与应用补贴等补贴政策，并安排农业保险保费补贴专项用于实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险。2020—2024年，农业保险保费补贴提高了85.9%。

（三）有效开展市场调控，粮食市场供应充裕且价格基本稳定

实现粮食市场的有效调控和基本稳定，是掌握粮食安全主动权的重要措施，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。

粮食储备体系结构优化，储备调控机制不断完善。中国已建立分级储备制度，形成涵盖中央储备、地方储备、社会储备的多层次、全方位粮食储备体系，且不断提升储备管理的规范化水平。根据国家粮食和物资储备局数据，国家粮食库存充裕，高于17%—18%的国际粮食安全警戒线，小麦和稻谷库存量能够满足全国人民1年以上口粮消费需求，京津沪渝等36个大中城市主城区成品粮储备保障能力在15天以上。

市场监测预警体系逐步健全，应急保障机制逐步建立。至2024年，全国共建立1200多个国家级粮食市场信息监测点，建立库存、价格、销售等粮油市场信息日监测日报告制度，完善监测预警分析机制和信息发布机制。国家积极推进《国家粮食应急预案》修订，已基本形成省、市、县三级粮食应急保障中心体系，基本建成涵盖储运、加工、配送、供应等全链条的粮食应急保障体系。2024年，全国共有5100余家粮食应急储运企业，6900余家应急加工企业，3900余家应急配送中心及5.9万余个应急供应网点。

（四）构建多元进口格局，粮食供应链抗风险能力有所增强

粮食进口是保障粮食安全的必要选择，不仅能够缓解国内资源环境压力，也有助于国内优化资源配置，提高农业生产效率。

有效利用国际资源和国际市场，粮食进口规模持续扩大。2013—2024年，中国粮食进口量从0.86亿吨增加到1.58亿吨。随着粮食进口的增长，中国粮食自给率呈下降趋势，但仍然处于较高水平。以国内产量与表观消费量的比值来衡量自给率，2013—2024年，中国谷物自给率的平均值为95.1%，稻谷和小麦自给率平均值分别为99.1%和95.6%。总体来看，“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全目标稳步实现。

积极推进进口来源多元化，粮食国外供应安全水平显著提高。21世纪以来，中国与更多国家和地区建立了稳定的粮食进口贸易关系，规避粮食进口渠道单一带来市场风险的能力不断提升，进口渠道朝着多元化的方向不断发展。^[2] 近年来，国家通过农业国际合作增强产业链供应链韧性，通过共建“一带一路”推进海外农业投资和技术转让，促进海外粮食生产，增强粮食国际经贸合作，推动全球粮食供应链和治理方式的重组和重塑。^[3] 2022年和2023年国家陆续开辟了缅甸、巴西玉米输华通道，允许俄罗斯小麦全境进口，2023年开通中俄新陆路粮食走廊。

二、中国粮食安全面临的内外部压力与现实挑战

中国粮食安全保障体系逐步健全，但总体来看，在生产、流通、消费和贸易等环节，保障粮食安全仍面临众多挑战。

（一）资源约束和气候变化下满足持续增长的粮食需求有压力

从供给端来看，中国资源约束趋紧，气候变化带来的不确定性增强，粮食稳产保供压力不断提高。在水资源利用方面，中国地下水超采区大多是重要粮食生产区，华北平原已成为世界最大的地下水“漏斗区”。2012年，国家提出“到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内”的水资源开发利用控制红线，给农业用水和扩大耕地灌溉面积带来“天花板”式约束。^[4] 在土地资源利用方面，虽然耕地保护红线已经牢牢守住，但现有耕地质量不高。2023年度全国国土变更调查数据显示，全国旱地高达9.68亿亩，占比50.2%；坡度25度以上的坡耕地面积仍有4800余万亩，难以长期稳定利用。在气候变化方面，2024年全球气温、二氧化碳浓度和海温均创历史新高，气候变化对粮食生产的影响不容忽视。干旱、洪涝等极端天气会造成粮食产量的直接损失，影响生产主体的生产经营决策。^[5] 温度升高、降雨模式改变等气候变化会导致农作物物候期发生改变，进而影响作物产量和营养。^[6]

从需求端来看，居民消费结构的转型升级带动饲用消费的粮食数量持续提高，粮食消费总量仍呈绝对增长趋势。随着收入水平的提高，居民食物消费由传统的粮食消费为主向注重营养搭配转变，在该过程中动物性食品消费比例增加。2013—2024年，全国居民人均粮食消费量减少16.3%，人均肉类、蛋类和奶类消费量分别增长48.8%、72.0%和7.7%。因此，在资源约束和气候变化对粮食生产的不利影响下，满足居民不断增长的粮食消费需求具有较大压力。

（二）全面提高农民收入与优化粮食生产区域布局难统筹

统筹保障国家粮食安全和促进农民增收，是推动中国式现代化的内在要求。近年来，在各项强农惠农富农政策下，中国粮食产量和农民收入均呈现快速增长趋势。从粮食生产布局层面看，主产区在保障国家粮食安全方面具有越来越重要的作用，而主销区的粮食供需缺口持续扩大。

从农民收入结构层面看，在农民收入持续提高的同时，农业对农民增收的贡献较低。2013—2024年，第一产业净收入占比从30.1%下降到20.3%，其中包括粮食生产在内的农业净收入占比从22.9%下降到15.3%，该期间农业净收入对农民增收的贡献率仅有9.4%。种粮对农民增收贡献较低的一个重要原因在于，粮食生产成本攀升和粮价持续低迷导致粮食生产比较效益偏低。2013—2024年，三大粮食亩均生产总成本提高25.3%，平均成本利润率仅为2.7%。

在种粮农民增收难的困境下，粮食生产向主产区集中给主产区农民增收带来巨大的挑战。统筹全面提高农民收入水平与优化粮食生产区域布局，特别是统筹促进农民增收与稳定粮食主产区农民种粮积极性的难度在不断提高。

（三）粮食生产经营体系与现代农业技术发展不匹配

当前，现代农业技术在粮食产业各个环节均得到普遍应用，遥感监测、精准施肥以及数字化管理系统等在粮食主产区广泛应用。与此同时，中国粮食生产经营体系还不完善，与现代农业技术还不匹配，突出表现在以下两个方面。

第一，生产组织方式与现代农业技术不匹配。中国粮食生产组织方式仍以小农户家庭经营为主导，土地经营规模小、碎片化严重，与现代农业技术所要求的规模化、集约化、智能化生产模式不匹配。根据第三次农业普查数据，全国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户经营耕地面积占70%。随着土地流转的推进，农业规模经营和新型经营主体快速发展，但土地经营细碎化的局面仍然没有打破。2023年，中国户均耕地仅为6.5亩，仍有85.4%的农户经营面积小于10亩。

第二，劳动力构成和素质与现代农业技术不匹配。随着城镇化的快速推进，中国乡村人口和乡村就业人口快速流失，且乡村就业人员面临老龄化和受教育水平不高等问题。2013—2023年，中国乡村人口占比从45.5%下降到33.8%，乡村就业人口减少1.08亿人。第三次全国农业普查数据显示，全国农业生产经营人员中年龄55岁及以上的农业从业人员占33.6%，初中及以下受教育程度的农业从业人员占91.7%，不能达到现代农业技术应用所需的数字化、机械化技能门槛。留在农村从事粮食种植的中老年及妇女群体对良种改善、先进机械设备和技术以及绿色生产技术采用的积极性与主动性较低，进而影响粮食生产效率和质量。^[7]

（四）产能保障与节粮减损管控政策设计难协同

在国家粮食供需整体偏紧和粮食消费需求持续增长的同时，粮食消耗和浪费问题凸显。中国粮食总体损耗浪费率为22.7%，2022年损耗浪费总量为4.6亿吨，损耗浪费的食物量可满足1.9亿人1年的营养需求。^[8] 一方面，粮食产后在储藏、运输、加工、销售等流通环节损失率较高。《中国农业产业发展报告2023》显示，稻谷、小麦和玉米的全产业链损失率分别为26.2%、16.7%和18.1%，损失量约占三大粮食总产量的20.7%。^[9] 另一方面，消费环节粮食浪费严重。中国科学院调查数据显示，中国餐饮食物浪费量每年达到1700万—1800万吨。

与此同时，国家保障粮食安全的政策体系呈现出明显的“重生产、轻减损”特征，国家在节粮减损和粮食高效利用方面的政策保障和执行力度仍不足。虽然近年来国家出台了《中华人民共和国反食品浪费法》《粮食节约和反食品浪费行动方案》等政策文件，但在具体实施中存在诸多短板。国家对粮食产业各个环节的损耗缺乏强制性标准和有效监管，对减损技术研发、设施改造等关键领域的投入还不足，对粮食过度加工、餐饮浪费等问题缺乏量化考核和问责机制，对农户科学储粮、企业减损技术应用等缺乏有效引导和激励。

（五）贸易环境恶化和对外高度依赖下保障粮食安全有挑战

在资源约束趋紧和生产成本攀升等背景下，积极利用国际农产品市场弥补国内供需缺口、优化食物供应结构是保障粮食安全的重要举措。但是，中国部分粮食品种对外依存度和进口市场集中度较高，国际贸易环境不断恶化使得通过稳定国际供给来保障国内粮食安全面临更多风险。

从进口来源和市场集中度来看，虽然进口渠道更加多元化，但是粮食核心进口来源地仍比较集中。2024年，中国34.1%的进口稻谷来自缅甸，30.0%的进口小麦来自澳大利亚，47.4%的进口玉米和71.1%的进口大豆来自巴西，21.1%的进口大豆、15.2%的进口玉米和17.0%的进口小麦来自美国。如果用中国从排在前3名的进口来源地所进口的粮食比例来衡量进口市场集中度，2000—2024年，稻谷进口市场集中度从99.9%下降到79.0%，小麦进口市场集中度从97.0%波动下降到73.2%，但玉米和大豆进口市场集中度均值仍高达95%以上。

从贸易环境来看，国际农产品贸易环境日益复杂多变，地缘政治冲突和贸易保护主义的抬头对全球粮食供应链造成严重冲击。中美经贸斗争的持续发酵，使中国粮食进口面临更大的不确定性和风险。粮食是中美双边贸易的重要内容，2024年美国对中国大豆出口额占美国大豆出口总额的51.7%，美国是中国进口大豆的第二大来源国、进口玉米的第三大来源国和进口小麦的第四大来源国。此外，全球气候变化、自然灾害频发以及疫情等突发事件也对全球农业生产和贸易带来了重要影响。

三、中国保障粮食安全的路径选择及保障策略

随着居民收入水平提高和对粮食消费需求的不断升级，粮食安全的目标也需从主要追求数量增长向“保产量、提质量、优结构”多元平衡转变。面对国内外多重挑战，传统以供给端为重点，通过提升国内产能和稳定国外供给的粮食安全策略已经难以应对系统性风险，需重塑“全产业链协同治理”的新路径，通过供给端提质增效、需求端节粮减损、流通端疏堵保畅三维联动保障粮食安全。

（一）供给端：提质增效，夯实产能基础

在供给端，应以统筹粮食生产与农民增收为长期目标，通过深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，不断优化粮食生产结构，持续提高粮食生产效率和品质，提升国际供给的稳定性。

第一，优化粮食种植结构，重视饲料粮生产。当前，中国“谷物基本自给、口粮绝对安全”的目标已稳步实现，畜牧业快速发展带来的饲料粮短缺是粮食安全的突出问题。^[10] 需要树立“大食物观”，以需求为导向合理调整粮食品种结构，通过政策引导与市场推动促进饲料粮及饲草的生产。

第二，健全主产区利益补偿机制，提高种粮积极性。在加大中央财政对粮食主产区的纵向转移支付的基础上，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，补偿资金的使用要兼顾主产区基础设施建设、耕地地力提升、农民增收等方面。除资金补偿外，要加强主销区对主产区的农业技术援助，创新粮食产销区“风险共担、利益共享”的市场化联结机制。

第三，发展农业新质生产力，提高粮食生产效率和品质。强化种业科技创新，加快培育抗逆性强、养分高效利用的新品种，全面提升粮食单产水平和品质，增强粮食作物应对气候变化能力。提高数字技术在粮食生产中的应用水平，通过水肥一体化、全链条质量溯源系统等的推广应用实现资源利用效率和粮食品质的提升。

第四，加强国际合作与风险预警，提升国际供给稳定性。构建“多元供给+深度合作+风险对冲”的国际供应链，推动粮食进口在区域结构、渠道来源、运输路线等方面的多样化，推进与“一带一路”共建国家的农业产能合作，完善农产品期货市场，从而有效对冲地缘政治、气候变化等不确定因素带来的供给风险。

（二）需求端：节粮减损，引导理性消费

在需求端，应通过加强食物需求管理缓解粮食供给端压力。重点需要从推动膳食结构合理转型和构建节粮减损责任体系两个方面切入，努力形成政府、企业和社会共同参与的节粮减损多元共治格局。

第一，引导居民合理膳食，推动膳食结构合理转型。中国居民膳食存在精细粮、食用油、肉类摄入较多而奶类摄入不足等问题。为此，可通过加大宣传、将营养教育纳入国民教育体系、定期发布膳食结构健康指数、对购买健康食品给予补贴等措施，推动居民膳食结构转型。

第二，构建节粮减损责任体系，形成社会多元主体共治格局。加快构建科学系统的粮食减损评估体系，将节粮减损指标与地方粮食安全责任挂钩。出台监管和惩处制度，约束餐饮企业和就餐人员的浪费行为。加大对节约文化的宣传力度，在学校和社区开展“光盘行动”宣传，建议餐饮企业提供“半份菜”。

（三）流通端：疏堵保畅，强化供应链韧性

在流通端，应建立可追溯、低损耗、高效率、有韧性的现代化粮食流通体系，重点提高跨区域调运效率，完善应急响应机制，在多环节通过推进数字化升级实现减损耗和保质量。

第一，提高跨区域调运效率，完善应急响应机制。加快建设国家级粮食物流大数据平台，整合从生产到运输全链条信息，通过智能算法优化调运路径，完善跨区域协同机制，降低物流成本。针对不同风险制定专项预案，定期开展跨部门、跨区域应急演练，完善应急响应机制。

第二，多环节共同发力，实现减损耗和保质量。推进智能化技术和智能设备的应用，通过应用低温储粮、氮气气调等绿色技术，配备温湿度监控设备，规范装卸操作流程等措施降低粮食流通损耗。建立全链条溯源体系，利用区块链、二维码等技术实现粮食溯源，加强流通环节的质量安全监测。

【本文为国家自然科学基金重点项目《中国农业农村渐进式改革的理论框架与行动逻辑：兼顾多目标发展的政府与市场关系的动态调查》（项目编号：72141307）、山东省社科规划项目《山东省政策性农业信贷担保赋能乡村产业振兴研究》（项目编号：24CJJJ37）的阶段性成果】